國務院辦公廳關於推進 分級診療製度建設的指導意見

        國辦發〔2015〕70號

        各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

        建立分級診療製度，是合理配置醫療資源、促進基本醫療衛生服務均等化的重要舉措，是深化醫藥衛生體製改革、建立中國特色基本醫療衛生製度的重要內容，對於促進醫藥衛生事業長遠健康發展、提高人民健康水平、保障和改善民生具有重要意義。為貫徹落實《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》和《中共中央 國務院關於深化醫藥衛生體製改革的意見》精神，指導各地推進分級診療製度建設，經國務院同意，現提出如下意見。

一、總體要求

        (一)指導思想。全麵貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，立足我國經濟社會和醫藥衛生事業發展實際，遵循醫學科學規律，按照以人為本、群眾自願、統籌城鄉、創新機製的原則，以提高基層醫療服務能力為重點，以常見病、多發病、慢性病分級診療為突破口，完善服務網絡、運行機製和激勵機製，引導優質醫療資源下沉，形成科學合理就醫秩序，逐步建立符合國情的分級診療製度，切實促進基本醫療衛生服務的公平可及。

        (二)目標任務。

        到2017年，分級診療政策體係逐步完善，醫療衛生機構分工協作機製基本形成，優質醫療資源有序有效下沉，以全科醫生為重點的基層醫療衛生人才隊伍建設得到加強，醫療資源利用效率和整體效益進一步提高，基層醫療衛生機構診療量占總診療量比例明顯提升，就醫秩序更加合理規範。

        到2020年，分級診療服務能力全麵提升，保障機製逐步健全，布局合理、規模適當、層級優化、職責明晰、功能完善、富有效率的醫療服務體係基本構建，基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式逐步形成，基本建立符合國情的分級診療製度。

        ——基層首診。堅持群眾自願、政策引導，鼓勵並逐步規範常見病、多發病患者首先到基層醫療衛生機構就診，對於超出基層醫療衛生機構功能定位和服務能力的疾病，由基層醫療衛生機構為患者提供轉診服務。

        ——雙向轉診。堅持科學就醫、方便群眾、提高效率，完善雙向轉診程序，建立健全轉診指導目錄，重點暢通慢性期、恢複期患者向下轉診渠道，逐步實現不同級別、不同類別醫療機構之間的有序轉診。

        ——急慢分治。明確和落實各級各類醫療機構急慢病診療服務功能，完善治療—康複—長期護理服務鏈，為患者提供科學、適宜、連續性的診療服務。急危重症患者可以直接到二級以上醫院就診。

        ——上下聯動。引導不同級別、不同類別醫療機構建立目標明確、權責清晰的分工協作機製，以促進優質醫療資源下沉為重點，推動醫療資源合理配置和縱向流動。

二、以強基層為重點完善分級診療服務體係

        (一)明確各級各類醫療機構診療服務功能定位。城市三級醫院主要提供急危重症和疑難複雜疾病的診療服務。城市三級中醫醫院充分利用中醫藥(含民族醫藥，下同)技術方法和現代科學技術，提供急危重症和疑難複雜疾病的中醫診療服務和中醫優勢病種的中醫門診診療服務。城市二級醫院主要接收三級醫院轉診的急性病恢複期患者、術後恢複期患者及危重症穩定期患者。縣級醫院主要提供縣域內常見病、多發病診療，以及急危重症患者搶救和疑難複雜疾病向上轉診服務。基層醫療衛生機構和康複醫院、護理院等(以下統稱慢性病醫療機構)為診斷明確、病情穩定的慢性病患者、康複期患者、老年病患者、晚期腫瘤患者等提供治療、康複、護理服務。

        (二)加強基層醫療衛生人才隊伍建設。通過基層在崗醫師轉崗培訓、全科醫生定向培養、提升基層在崗醫師學曆層次等方式，多渠道培養全科醫生，逐步向全科醫生規範化培養過渡，實現城鄉每萬名居民有2—3名合格的全科醫生。加強全科醫生規範化培養基地建設和管理，規範培養內容和方法，提高全科醫生的基本醫療和公共衛生服務能力，發揮全科醫生的居民健康“守門人”作用。建立全科醫生激勵機製，在績效工資分配、崗位設置、教育培訓等方麵向全科醫生傾斜。加強康複治療師、護理人員等專業人員培養，滿足人民群眾多層次、多樣化健康服務需求。

        (三)大力提高基層醫療衛生服務能力。通過政府舉辦或購買服務等方式，科學布局基層醫療衛生機構，合理劃分服務區域，加強標準化建設，實現城鄉居民全覆蓋。通過組建醫療聯合體、對口支援、醫師多點執業等方式，鼓勵城市二級以上醫院醫師到基層醫療衛生機構多點執業，或者定期出診、巡診，提高基層服務能力。合理確定基層醫療衛生機構配備使用藥品品種和數量，加強二級以上醫院與基層醫療衛生機構用藥銜接，滿足患者需求。強化鄉鎮衛生院基本醫療服務功能，提升急診搶救、二級以下常規手術、正常分娩、高危孕產婦篩查、兒科等醫療服務能力。大力推進社會辦醫，簡化個體行醫準入審批程序，鼓勵符合條件的醫師開辦個體診所，就地就近為基層群眾服務。提升基層醫療衛生機構中醫藥服務能力和醫療康複服務能力，加強中醫藥特色診療區建設，推廣中醫藥綜合服務模式，充分發揮中醫藥在常見病、多發病和慢性病防治中的作用。在民族地區要充分發揮少數民族醫藥在服務各族群眾中的特殊作用。

        (四)全麵提升縣級公立醫院綜合能力。根據服務人口、疾病譜、診療需求等因素，合理確定縣級公立醫院數量和規模。按照“填平補齊”原則，加強縣級公立醫院臨床專科建設，重點加強縣域內常見病、多發病相關專業，以及傳染病、精神病、急診急救、重症醫學、腎髒內科(血液透析)、婦產科、兒科、中醫、康複等臨床專科建設，提升縣級公立醫院綜合服務能力。在具備能力和保障安全的前提下，適當放開縣級公立醫院醫療技術臨床應用限製。縣級中醫醫院同時重點加強內科、外科、婦科、兒科、針灸、推拿、骨傷、腫瘤等中醫特色專科和臨床薄弱專科、醫技科室建設，提高中醫優勢病種診療能力和綜合服務能力。通過上述措施，將縣域內就診率提高到90%左右，基本實現大病不出縣。

        (五)整合推進區域醫療資源共享。整合二級以上醫院現有的檢查檢驗、消毒供應中心等資源，向基層醫療衛生機構和慢性病醫療機構開放。探索設置獨立的區域醫學檢驗機構、病理診斷機構、醫學影像檢查機構、消毒供應機構和血液淨化機構，實現區域資源共享。加強醫療質量控製，推進同級醫療機構間以及醫療機構與獨立檢查檢驗機構間檢查檢驗結果互認。

        (六)加快推進醫療衛生信息化建設。加快全民健康保障信息化工程建設，建立區域性醫療衛生信息平台，實現電子健康檔案和電子病曆的連續記錄以及不同級別、不同類別醫療機構之間的信息共享，確保轉診信息暢通。提升遠程醫療服務能力，利用信息化手段促進醫療資源縱向流動，提高優質醫療資源可及性和醫療服務整體效率，鼓勵二、三級醫院向基層醫療衛生機構提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程影像診斷、遠程心電圖診斷、遠程培訓等服務，鼓勵有條件的地方探索“基層檢查、上級診斷”的有效模式。促進跨地域、跨機構就診信息共享。發展基於互聯網的醫療衛生服務，充分發揮互聯網、大數據等信息技術手段在分級診療中的作用。

三、建立健全分級診療保障機製

        (一)完善醫療資源合理配置機製。強化區域衛生規劃和醫療機構設置規劃在醫療資源配置方麵的引導和約束作用。製定不同級別、不同類別醫療機構服務能力標準，通過行政管理、財政投入、績效考核、醫保支付等激勵約束措施，引導各級各類醫療機構落實功能定位。重點控製三級綜合醫院數量和規模，建立以病種結構、服務輻射範圍、功能任務完成情況、人才培養、工作效率為核心的公立醫院床位調控機製，嚴控醫院床位規模不合理擴張。三級醫院重點發揮在醫學科學、技術創新和人才培養等方麵的引領作用，逐步減少常見病、多發病複診和診斷明確、病情穩定的慢性病等普通門診，分流慢性病患者，縮短平均住院日，提高運行效率。對基層中醫藥服務能力不足及薄弱地區的中醫醫院應區別對待。支持慢性病醫療機構發展，鼓勵醫療資源豐富地區的部分二級醫院轉型為慢性病醫療機構。

        (二)建立基層簽約服務製度。通過政策引導，推進居民或家庭自願與簽約醫生團隊簽訂服務協議。簽約醫生團隊由二級以上醫院醫師與基層醫療衛生機構的醫務人員組成，探索個體診所開展簽約服務。簽約服務以老年人、慢性病和嚴重精神障礙患者、孕產婦、兒童、殘疾人等為重點人群，逐步擴展到普通人群。明確簽約服務內容和簽約條件，確定雙方責任、權利、義務及其他有關事項。根據服務半徑和服務人口，合理劃分簽約醫生團隊責任區域，實行網格化管理。簽約醫生團隊負責提供約定的基本醫療、公共衛生和健康管理服務。規範簽約服務收費，完善簽約服務激勵約束機製。簽約服務費用主要由醫保基金、簽約居民付費和基本公共衛生服務經費等渠道解決。簽約醫生或簽約醫生團隊向簽約居民提供約定的基本醫療衛生服務，除按規定收取簽約服務費外，不得另行收取其他費用。探索提供差異性服務、分類簽約、有償簽約等多種簽約服務形式，滿足居民多層次服務需求。慢性病患者可以由簽約醫生開具慢性病長期藥品處方，探索多種形式滿足患者用藥需求。

        (三)推進醫保支付製度改革。按照分級診療工作要求，及時調整完善醫保政策。發揮各類醫療保險對醫療服務供需雙方的引導作用和對醫療費用的控製作用。推進醫保支付方式改革，強化醫保基金收支預算，建立以按病種付費為主，按人頭付費、按服務單元付費等複合型付費方式，探索基層醫療衛生機構慢性病患者按人頭打包付費。繼續完善居民醫保門診統籌等相關政策。完善不同級別醫療機構的醫保差異化支付政策，適當提高基層醫療衛生機構醫保支付比例，對符合規定的轉診住院患者可以連續計算起付線，促進患者有序流動。將符合條件的基層醫療衛生機構和慢性病醫療機構按規定納入基本醫療保險定點範圍。

        (四)健全醫療服務價格形成機製。合理製定和調整醫療服務價格，對醫療機構落實功能定位、患者合理選擇就醫機構形成有效的激勵引導。根據價格總體水平調控情況，按照總量控製、結構調整、有升有降、逐步到位的原則，在降低藥品和醫用耗材費用、大型醫用設備檢查治療價格的基礎上，提高體現醫務人員技術勞務價值的項目價格。理順醫療服務比價關係，建立醫療服務價格動態調整機製。

        (五)建立完善利益分配機製。通過改革醫保支付方式、加強費用控製等手段，引導二級以上醫院向下轉診診斷明確、病情穩定的慢性病患者，主動承擔疑難複雜疾病患者診療服務。完善基層醫療衛生機構績效工資分配機製，向簽約服務的醫務人員傾斜。

        (六)構建醫療衛生機構分工協作機製。以提升基層醫療衛生服務能力為導向，以業務、技術、管理、資產等為紐帶，探索建立包括醫療聯合體、對口支援在內的多種分工協作模式，完善管理運行機製。上級醫院對轉診患者提供優先接診、優先檢查、優先住院等服務。鼓勵上級醫院出具藥物治療方案，在下級醫院或者基層醫療衛生機構實施治療。對需要住院治療的急危重症患者、手術患者，通過製定和落實入、出院標準和雙向轉診原則，實現各級醫療機構之間的順暢轉診。基層醫療衛生機構可以與二級以上醫院、慢性病醫療機構等協同，為慢性病、老年病等患者提供老年護理、家庭護理、社區護理、互助護理、家庭病床、醫療康複等服務。充分發揮不同舉辦主體醫療機構在分工協作機製中的作用。

四、組織實施

        (一)加強組織領導。分級診療工作涉及麵廣、政策性強，具有長期性和複雜性，地方各級政府和相關部門要本著堅持不懈、持之以恒的原則，切實加強組織領導，將其作為核心任務納入深化醫藥衛生體製改革工作的總體安排，建立相關協調機製，明確任務分工，結合本地實際，研究製定切實可行的實施方案。

        (二)明確部門職責。衛生計生行政部門(含中醫藥管理部門)要加強對醫療機構規劃、設置、審批和醫療服務行為的監管，明確雙向轉診製度，優化轉診流程，牽頭製定常見疾病入、出院和雙向轉診標準，完善新型農村合作醫療製度支付政策，指導相關學(協)會製定完善相關疾病診療指南和臨床路徑。發展改革(價格)部門要完善醫藥價格政策，落實分級定價措施。人力資源社會保障部門要加強監管，完善醫保支付政策，推進醫保支付方式改革，完善績效工資分配機製。財政部門要落實財政補助政策。其他有關部門要按照職責分工，及時出台配套政策，抓好貫徹落實。

        (三)穩妥推進試點。地方各級政府要堅持從實際出發，因地製宜，以多種形式推進分級診療試點工作。2015年，所有公立醫院改革試點城市和綜合醫改試點省份都要開展分級診療試點，鼓勵有條件的省(區、市)增加分級診療試點地區。以高血壓、糖尿病、腫瘤、心腦血管疾病等慢性病為突破口，開展分級診療試點工作，2015年重點做好高血壓、糖尿病分級診療試點工作。探索結核病等慢性傳染病分級診療和患者綜合管理服務模式。國家衛生計生委要會同有關部門對分級診療試點工作進行指導，及時總結經驗並通報進展情況。

        (四)強化宣傳引導。開展針對行政管理人員和醫務人員的政策培訓，把建立分級診療製度作為履行社會責任、促進事業發展的必然要求，進一步統一思想、凝聚共識，增強主動性，提高積極性。充分發揮公共媒體作用，廣泛宣傳疾病防治知識，促進患者樹立科學就醫理念，提高科學就醫能力，合理選擇就診醫療機構。加強對基層醫療衛生機構服務能力提升和分級診療工作的宣傳，引導群眾提高對基層醫療衛生機構和分級診療的認知度和認可度，改變就醫觀念和習慣，就近、優先選擇基層醫療衛生機構就診。

        附件：分級診療試點工作考核評價標準

        國務院辦公廳

        2015年9月8日

        (此件公開發布)

附件

分級診療試點工作考核評價標準

        到2017年，分級診療試點工作應當達到以下標準：

        一、基層醫療衛生機構建設達標率≥95%，基層醫療衛生機構診療量占總診療量比例≥65%;

        二、試點地區30萬以上人口的縣至少擁有一所二級甲等綜合醫院和一所二級甲等中醫醫院，縣域內就診率提高到90%左右，基本實現大病不出縣;

        三、每萬名城市居民擁有2名以上全科醫生，每個鄉鎮衛生院擁有1名以上全科醫生，城市全科醫生簽約服務覆蓋率≥30%;

        四、居民2周患病首選基層醫療衛生機構的比例≥70%;

        五、遠程醫療服務覆蓋試點地區50%以上的縣(市、區);

        六、整合現有醫療衛生信息係統，完善分級診療信息管理功能，基本覆蓋全部二、三級醫院和80%以上的鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心;

        七、由二、三級醫院向基層醫療衛生機構、慢性病醫療機構轉診的人數年增長率在10%以上;

        八、全部社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院與二、三級醫院建立穩定的技術幫扶和分工協作關係;

        九、試點地區城市高血壓、糖尿病患者規範化診療和管理率達到40%以上;

        十、提供中醫藥服務的社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院、社區衛生服務站、村衛生室占同類機構之比分別達到100%、100%、85%、70%，基層醫療衛生機構中醫診療量占同類機構診療總量比例≥30%。